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諾貝爾經濟學獎得主、美國經濟學家斯蒂格利茨（JosephStieglitz）斷言，21世紀美國科技產業(yè)和中國城市化是兩個影響世界最大的事件。我黨‘’十六大“報告提出：*2020年我國將全面實現小康社會，到本世紀中葉基本實現現代化”的宏偉目標，人口城鎮(zhèn)化水平是衡量小康社會、現代化發(fā)展水平的重要指標，人口城鎮(zhèn)化將成為我國未來社會發(fā)展的基本國情，城鄉(xiāng)結構的重大調整將伴隨我國現代化的全過程，對我國未來繁榮發(fā)展的源泉和動力產生重大影響。

　　1.1加快人口城鎮(zhèn)化意義重大城鎮(zhèn)化是一個長期結構性調整的過程，正在引發(fā)深刻的變革：社會形態(tài)由傳統(tǒng)農業(yè)社會向現代工業(yè)社會轉變，基本制度框架由城鄉(xiāng)二元結構向城鄉(xiāng)一體化轉變，經濟發(fā)展方式由出口、投資拉動向消費、投資拉動轉變，產業(yè)、就業(yè)結構由低端制造業(yè)、服務業(yè)向中高端制造業(yè)、服務業(yè)轉變，人口發(fā)展由人力資源大國向人力資本強國轉變。人口城鎮(zhèn)化是以上變革的條件，亟待加速推進。

　　第加快人口城鎮(zhèn)化是實現城鄉(xiāng)一體化載體。30年城鄉(xiāng)分割的增量改革對經濟增長拉動的邊際效應逐步遞減，亟待構建以存量改革為主、新舊利益格局重新分配的現代社會體系，改革進入以人口城鎮(zhèn)化為主導、推動城鄉(xiāng)一體化的第二次制度變革。

　　第二，加快人口城鎮(zhèn)化是經濟增長的穩(wěn)定驅動力。人口城鎮(zhèn)化促進產業(yè)、人口、資本向城鎮(zhèn)聚集，推動農業(yè)富余勞動力逐步向二、三產業(yè)轉移，促進產業(yè)結構調整，提供更多就業(yè)崗位，推動人力資本重組，大大提高城市活力，不斷提升財富創(chuàng)造力和國際競爭力。

　　第三，加快人口城鎮(zhèn)化是啟動內需重要舉措。工業(yè)化提供供給、城鎮(zhèn)化提供需求，人口城鎮(zhèn)化將帶動交通、通訊、供電、供氣、供水等基礎設施需求和基本生活、住房、教育、衛(wèi)生等直接消費需求，以及農村規(guī)模經營和勞動生產率提高帶來的農村消費擴大，拉動巨大的內需市場。

　　第四，加快人口城鎮(zhèn)化是解決三農問題根本出路。人口城鎮(zhèn)化的本質是三農發(fā)展轉變問題，三農問題出路在于減少農民，人口城鎮(zhèn)化使三農問題的解決由農業(yè)內部向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉變；家庭聯產承包責任制使農民跨過“溫飽線”人口城鎮(zhèn)化將推動農民跨過“富?？?rdquo;，從根本上解決農村發(fā)展的深層次矛盾。

　　第五，高質量城鎮(zhèn)化是實現現代化的前提。城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合體現現代化質量，充分體現城鎮(zhèn)化進程中人口城鎮(zhèn)化、城市現代化、城鄉(xiāng)體化三重內涵。只有農村富裕勞動力和農村人口變?yōu)槌擎?zhèn)居民，人口素質不斷提高，城鄉(xiāng)收入差距不斷縮小，社會階層發(fā)生重大變化，才能使廣大民眾分享發(fā)展成果，中等收入群體不斷擴大，實現人們生產生活方式更加文明、體面而有尊嚴。

　　1.2亟待加強人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究2007），因此，積極探索研究中國特色的人口城鎮(zhèn)化道路是一項重要的時代課題。

　　縱觀發(fā)現，近30年來人口城鎮(zhèn)化直是學界研究的熱點問題，各領域的學者對此進行了廣泛研究和深入探討，并取得了十分豐碩的研究成果。但目前關于人口城鎮(zhèn)化方面的研究大多屬于“學院派”，現象描述和因果分析的研究較多，如人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化（陳春，2008）、人口城鎮(zhèn)化與工業(yè)化（段祿峰、張沛，2009）、人口城鎮(zhèn)化與非農化（姚士謀等，2009）、城鎮(zhèn)化的動力機制（陳波舯等，2004）等；而政策對策研究較少，且主要聚焦在人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展策略方面，如城鎮(zhèn)化道路之爭一以小城鎮(zhèn)（費孝通，1984）為重點、以中等城市（馬庚存、冷靜，2001）為重點、以大城市（杜珂、王小魯，2010）為重點等，關于可操作性的對策研究少之又少。

　　因此亟待加強人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究，提出更具針對性、系統(tǒng)性的對策建議，以指導實踐。本研究重點研究人口城鎮(zhèn)化的中國特色，并在客觀分析人口城鎮(zhèn)化未來發(fā)展趨勢的基礎上，關注人口城鎮(zhèn)化過程中的“就業(yè)促進”和“戶籍改革”兩大焦點問題，提出具體操作性措施。

　　2中國人口城鎮(zhèn)化現狀趨勢分析2.1人口城鎮(zhèn)化進程中國特色顯著7%，城鎮(zhèn)人口6.7億，流動人口2.2億（國家統(tǒng)計局，2011）。30年來人口城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，1980 ~2010年，年均增加近1個百分點。其中，前半期，人口城鎮(zhèn)化率從1980年的19.4%上升到1995年的29.0%，年均增加0.64個百分點；后半期繼續(xù)加速，人口城鎮(zhèn)化率從1996年的30.5%上升到2010年的49.7%，年均增加1.37個百分點，速度是前半期的2倍（見）。

　　在加速推進的進程中，我國人口城鎮(zhèn)化發(fā)展中國特色明顯。

　　~2010年中國人口城鎮(zhèn)化變動趨勢圖第人口城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。國際經驗表明，城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率合理比值為1.4~2.5（趙文丁，2003），2010年我國為1.06①，尚未進入合理區(qū)間。投資拉動型主導的發(fā)展方式，過早追求發(fā)展資本密集型產業(yè)，出現了資本替代勞動的趨勢，同時服務業(yè)發(fā)展滯后，導致“高增長、低就業(yè)”就業(yè)彈性逐年下降，由“九五”期間的0.14下降到“十五”期間的0. 08（易鵬，2009），是發(fā)展中國家平均水平的1/4和發(fā)達國家的1/6②，使得城鎮(zhèn)吸納勞動力及人口能力不足。

　　第二，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。2000年以來，土地城鎮(zhèn)化率以年均3.8個百分點快速增長（潘家華、魏后凱，2009），人口城鎮(zhèn)化率年均提高1.4個百分點，相差近3倍。事權與財權不對等的財稅體制和追求GDP增長的沖動，導致地方政府通過經營土地彌補支出，將城鎮(zhèn)化等同于城市建設，注重“規(guī)模擴大”忽視“產業(yè)聚集”，難以為勞動力轉移創(chuàng)造就業(yè)條件，同時提高農民轉移成本，延緩人口城鎮(zhèn)化進程。

　　第三，戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化。由于城鄉(xiāng)差距導致大量農村人口進城，近三成農業(yè)戶籍人口居住在城鎮(zhèn)（汝信等，2012）；但由于城鄉(xiāng)戶籍承載的福利人均相差33萬元（傅沙沙，2011），目前只有1.7%的農民工落戶城鎮(zhèn)③，導致大量農村人口進城后仍然持有農業(yè)戶籍，出現戶籍根據“2010年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報”相關數據進行計算得到。

　　根據人力資源和社會保障部國際勞工研究所對OECD數據庫和各國GDP就業(yè)量的計算，一般發(fā)展中國家就業(yè)彈性平均在0.3~0.4，發(fā)達國家平均為0.5，2007年歐盟總就業(yè)彈性是0.78，國務院發(fā)展研究中心課題組，2007年對勞務輸出縣301村的調查數據。

　　人口城鎮(zhèn)化低于常住人口城鎮(zhèn)化近20個百分點。二元戶籍制度制約農民工在城鎮(zhèn)長期定居和消費，成為人口城鎮(zhèn)化進程中的制度瓶頸。

　　2.2人口城鎮(zhèn)化進入新一輪發(fā)展時期（姜衛(wèi)平，2010），到2011年末人口城鎮(zhèn)化率已達51.27%，城市人口首次超過農村人口，城鎮(zhèn)化發(fā)展方向由單純速度向速度與質量并重轉變，改革進入以推進深度人口城鎮(zhèn)化為特征、促進城鄉(xiāng)一體化的新階段。

　　第，人口城鎮(zhèn)化空間形態(tài)將由東部、大城市為主向中西部、中小城市和小城鎮(zhèn)分散轉變，從空間布局上構建新的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。2009年農民工東部達9000萬人，比2008年下降8.9%，中、西部分別為2500萬人、3000萬人，分別增長33.2%、5.8%；長三角、珠三角農民工分別為2800萬人、3300萬人，比上年減少7.8%、2.5%；2007年城市和城鎮(zhèn)分別有655個、1.9萬個，比1978年增長2. 4倍、7.9倍，其中，200萬人以上、20萬人以下城市分別為41個、264個，增長4.1倍、5.4倍（發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組，2010），城鎮(zhèn)、小城市增長速度超過大中城市的增長速度。

　　中國中、西部基礎設施建設逐步完善，產業(yè)供應鏈初步形成，已具備新城市群接納產業(yè)轉移的基礎。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展以“沿海及京廣、京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸，特大城市和大城市為龍頭”為主，向重點培育壯大中西部新城市群，尤其是小城鎮(zhèn)，加強對農村的輻射能力轉變，并作為新的經濟增長極，進一步吸納人口、壯大經濟，帶動城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

　　第二，人口城鎮(zhèn)化遷移模式由“鐘擺式”向“穩(wěn)定式”轉變。遷移主體由第一代農民工向新生代農民工轉變，2009年1.5億外出農民工中60%為“80、90后”，達1億人①。相對于第一代以勞務流動為主農民工，新生代農民工勞動力成本增加，回報預期提升，土地情結弱化，由半農、半工為主轉變?yōu)榉寝r為主，定居城鎮(zhèn)的意愿強烈；遷移單元由勞動力個體流動向舉家遷移轉變，1990 ~2005年，流動人口性別比由125下降至101，女性遷移流動大幅增加，農民工從流動逐漸轉為定居（段成榮等，2008），20%攜家眷進城定居，達3000萬人（發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組，2010）；遷移動力由生存型向發(fā)展型轉變，流動人口思想觀念、生活習慣、行為方式與城市不斷融合，向上流動意愿強烈，市民化訴求剛性，人口城鎮(zhèn)化穩(wěn)定趨勢顯著。

　　第三，人口城鎮(zhèn)化聚集效應由人力資源向人力資源和人力資本并存轉變。中國是世界勞動年齡人口數量最多的國家，超過歐洲人口總和，人口紅利創(chuàng)造經濟增長動力。2010年15 ~64歲勞動年齡人口為9.9億；未來近25年，中國還處在“人口紅利期”

　　目前沿海地區(qū)出現技術與普通工人雙缺的“民工荒”現象。是東部地區(qū)農民工工資較低，勞動條件較差，用工制度難以充分保護農民工權益，使得農民工跨區(qū)流動拉力不足；二是沿海制造業(yè)升級，推動沿海制造業(yè)加速向內地、中西部轉移，外加農村政策傾斜、生活成本相對較低、比較效益相對較高，為農民工就近就業(yè)提供內在動力。

　　勞動力優(yōu)勢與產業(yè)梯度發(fā)展，仍將保持未來10 ~15年‘’中國制造“的人力資源優(yōu)勢。同時隨著農村人口受教育程度不斷提高，流動人口平均受教育年限從1982年的5.58年增加到2005年的8.89年（段成榮等，2008），從平均小學水平上升到初中水平，人口城鎮(zhèn)化促進人力資本提升、聚集重組，逐步實現由”廉價規(guī)模勞動力“向”技能勞動力“再向”知識勞動力“轉變，實現質量對數量的替代，不斷提參見中共中央國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實衣業(yè)衣村發(fā)展基礎的若干意見（2010年中央1號文件）。

　　2010年數據來自國家統(tǒng)計局2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號），2010年以后數據由中國人口與發(fā)展研究中心利用分要素模型測算（TFR升中國在國際市場中人力資本優(yōu)勢。

　　第四，人口城鎮(zhèn)化由農村勞動力轉移為主向解決農村人口發(fā)展問題為主轉變。農村轉移人口中勞動年齡人口占84%，方面隨著戶籍制度改革，農民工特別是大規(guī)模新生代農民工在城鎮(zhèn)落戶，農村人口將呈現“兩頭高、中間低”特征。0~14歲少兒人口和65歲以上老年人口分別比城鎮(zhèn)高5.35和1.06個百分點，勞動年齡人口則比城鎮(zhèn)低6.41個百分點，其中20 ~35歲生育旺盛期人口比城鎮(zhèn)低5.86個百分點①（見），加上城鄉(xiāng)生育水平差距不斷縮小，導致“城鎮(zhèn)出生率相對提高、農村死亡率相對提高”，城鎮(zhèn)人口比重自然升高的同時，農村留守兒童、老人、婦女等人口發(fā)展問題凸顯；另一方面隨著產業(yè)梯度發(fā)展，大量產業(yè)向中西部、小城鎮(zhèn)轉移，農民工就地城鎮(zhèn)化比例大幅增加，使得農村人口發(fā)展問題得以緩解。

　　2005年城市、衣村人口年齡結構變化因此“十二五”乃至更長時期，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段要求將人口城鎮(zhèn)化與經濟增長放在同等重要地位，城鎮(zhèn)化發(fā)展格局由簡單依賴自然資源承載力向自然資源和制度資源綜合承載力轉變，城鎮(zhèn)對流動人口由經濟制度接納向經濟、社會制度共同接納轉變，流動人口政策重點由就業(yè)服務向就業(yè)、定居服務并重轉變。

　　3人口城鎮(zhèn)化發(fā)展思路及目標3.1思路以科學發(fā)展觀為指導，把人口城鎮(zhèn)化作為深化改革的主導力量，改變以城鄉(xiāng)間二元結構和城鎮(zhèn)內二元結構為主要特征的社會制度構架，堅持立足國情，圍繞加快人口城鎮(zhèn)化進程，以擴大城鎮(zhèn)就業(yè)、戶籍制度改革為基本導向，發(fā)揮人力資源優(yōu)勢，促進發(fā)展方式轉變，大力提高人口城鎮(zhèn)化水平和質量，推動城鄉(xiāng)公共服務均等化，促進人口與經濟、社會、資源、環(huán)境協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，實現城鄉(xiāng)一體化，走出條中國特色人口城鎮(zhèn)化道路。

　　3.2目標到2020年，人口城鎮(zhèn)化率達到60%，超過世界城鎮(zhèn)化平均水平，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達50%，實現中小城市和小城鎮(zhèn)基本公共服務均等化，城鎮(zhèn)就業(yè)比重達到55%，城鄉(xiāng)發(fā)展相對差距擴大趨勢得到①根據國家統(tǒng)計局2005年1%人口抽樣調查數據計算整理得出。

　　逼制。

　　到2030年，人口城鎮(zhèn)化率達到70%，達到中等偏上收入國家城鎮(zhèn)化水平，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達60%，實現城鎮(zhèn)基本公共服務均等化，城鎮(zhèn)就業(yè)比重達到65%，城鄉(xiāng)發(fā)展絕對差距趨于縮小。

　　到2050年，人口城鎮(zhèn)化率達80%，達到中等發(fā)達國家城鎮(zhèn)化水平，戶籍人口城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化并軌，實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，城鎮(zhèn)就業(yè)比重達75%，城鄉(xiāng)進入均衡發(fā)展時期。

　　3.3原則城鎮(zhèn)化本身是一個綜合概念，涉及到人口聚集、產業(yè)轉移、生活方式轉變等多重內涵。因此，實施人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是一項系統(tǒng)工程，需要協(xié)同人口、土地、交通、社保、就業(yè)、住房、農業(yè)等部門共同開展。

　　在科學調控人口、合理利用土地、優(yōu)化基礎設施、推進公共服務、促進經濟包容性增長等領域協(xié)調發(fā)展，需要處理好以下幾組關系：第在主體方面，處理好市場和政府的關系。從本質看，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的經濟差別是人口跨區(qū)域流動遷移、人口城鎮(zhèn)化的內因。從長期看，在市場機制的作用下，勞動力從高收益的發(fā)達地區(qū)、城市向低收益的欠發(fā)達地區(qū)、農村流動，工資收益率差距不斷縮小，最終實現區(qū)域、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展；從短期看，規(guī)避市場外部性，引導人口合理流動遷移，政府需要發(fā)揮宏觀調控作用，通過信息引導和規(guī)劃先行，消除人口城鎮(zhèn)化過程中的盲目性。

　　第二，在驅動力方面，處理好經濟驅動和社會驅動的關系。國際經驗表明，國家發(fā)展戰(zhàn)略決定城鎮(zhèn)化格局，不同的戰(zhàn)略方向決定不同的城鎮(zhèn)化格局。在基于公平的社會發(fā)展主導下的國家，城鎮(zhèn)化表現為中小型城市的城市集群和多中心的發(fā)展，基于效益經濟增長主導下的國家，城鎮(zhèn)化表現為大型城市和超大型城市的飛速發(fā)展。我國在近20年城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，大城市無限膨脹，小城鎮(zhèn)逐步萎縮，城鎮(zhèn)格局的馬太效應越來越明顯，未來要更加注重城鎮(zhèn)化質量，更加注重城鎮(zhèn)化過程中的社會驅動，更加注重流動人口公共服務均等化，最終推動實現協(xié)調均衡的城鎮(zhèn)化格局。

　　第三，在戰(zhàn)略方面，處理好傳統(tǒng)戰(zhàn)略與現代戰(zhàn)略的關系。城鎮(zhèn)化是以工業(yè)化為支撐，國際先發(fā)國家城鎮(zhèn)化道路主要通過“先污染、后治理‘，’初期內部粗放式增長、后期通過產業(yè)結構的外部轉移實現集約式發(fā)展”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，完成了城鎮(zhèn)化的升級過程。但是隨著環(huán)境問題國際化、貨幣化以及產業(yè)國際梯度轉移空間有限，后發(fā)國家難以延續(xù)先發(fā)國家的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路，必須在城鎮(zhèn)化進程中，安排產業(yè)布局要充分考量環(huán)境成本，實施現代的可持續(xù)發(fā)展城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，實現經濟效益、生態(tài)效益和社會效益的綜合效益最優(yōu)，努力形成人口均衡型、資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局。

　　第四，在區(qū)域方面，要處理好因地制宜和整體推進的關系。中國最大的特點是區(qū)域發(fā)展不平衡，在城鎮(zhèn)化推進的進程中，除了在國家層面制定城鎮(zhèn)化統(tǒng)一規(guī)劃實施整體推進外，各地更要因地制宜實施具有區(qū)域特色的城鎮(zhèn)化道路，最終實現協(xié)同發(fā)展。在近期，東中西區(qū)域、大中小城市可以通過積分制、設門檻等制度實施遞次發(fā)展戰(zhàn)略，西部地區(qū)要充分利用區(qū)域資源比較優(yōu)勢，合理規(guī)劃產業(yè)布局，引導產業(yè)和人口向西部地區(qū)資源環(huán)境承載能力較好的地方集聚，來化解人口集中涌向東部地區(qū)的問題，同時通過改善交通網絡等基礎設施的通達性來引導產業(yè)向中小城市和小城鎮(zhèn)布局，增強中小城市和小城鎮(zhèn)吸納人口的能力，即而緩解特大城市的壓力。

　　第五，在戰(zhàn)略重點方面，要處理好城鎮(zhèn)發(fā)展和農村發(fā)展關系。城鄉(xiāng)關系長期以來是一對孿生兄弟，城鎮(zhèn)發(fā)展需要農村支持，農村發(fā)展需要城鎮(zhèn)帶動。我國在發(fā)展的不同時期實施不同的戰(zhàn)略重點，在城鎮(zhèn)化初期，通過農村支持城市，為城鎮(zhèn)化奠定了堅實的產業(yè)基礎。目前處在促進城鄉(xiāng)體化發(fā)展階段，必須使城鎮(zhèn)和農村協(xié)同發(fā)展，實施城鎮(zhèn)化和新農村建設雙輪驅動，讓進城流動人口在城鎮(zhèn)享有平等的發(fā)展機會、融入城鎮(zhèn)，讓留在農村的人口共享改革發(fā)展成果、安居樂業(yè)，做到進城和留鄉(xiāng)各得4推進人口城鎮(zhèn)化的路徑分析4.1基本路徑展勞動密集型產業(yè)，以小城鎮(zhèn)作為新增就業(yè)的主體，促進就地城鎮(zhèn)化，推動現代農業(yè)的建立和發(fā)展。

　　由大城市向中小城市轉移，不斷擴大中小城市吸納勞動力和人口的能力，提高中小城市對小城鎮(zhèn)的輻射能力。

　　大城市郊區(qū)放開、特大城市輪候，2030年前放開大城市的戶籍制度；十二五期間及更長時期，培育壯大中西部為主的城市群，發(fā)揮城市群的帶動作用，推動產業(yè)升級，提高第三產業(yè)和現代服務業(yè)的比重；2050年基本形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的格局，實現城鄉(xiāng)一體化。

　　4.2供需分析4.2.1人口城鎮(zhèn)化供給測算（1）未來農村轉移人口規(guī)模。2020年人口城鎮(zhèn)化要實現60%水平，城鎮(zhèn)總人口將由2010年的6.7億增加到2020年的8.5億①，增加1.8億，其中自然增長0.4億②，農村轉移1.4億，年均轉移1400萬人。

　　未來農村轉移勞動力攜帶家眷規(guī)模。目前，中國農村轉移人口主要以勞動力為主，家庭中大約還有3000萬子女和2000萬老人留在農村③，如果在2020年前解決流動人口子女教育和老人贍養(yǎng)問題，進城攜帶率分別按70%、0%估算，轉入城市3000萬，在不增加就業(yè)壓力的條件下，有利于啟動內需、提高城鎮(zhèn)公共服務資源利用效率，推動人口城鎮(zhèn)化進程。

　　未來農村轉移人口就業(yè)規(guī)模。在剩余需要轉移的1.1億人口中，“就地城鎮(zhèn)化”和“農村流入城鎮(zhèn)”人口按1：1④計算，均為0.55億人，其中需提供“農村流入城鎮(zhèn)”就業(yè)崗位4620萬個⑤，年均462萬個，‘就地城鎮(zhèn)化*753萬個⑥，年均275萬個。每年由農村轉移的勞動力共需提供新增就業(yè)崗位737萬個。

　　4.2.2人口城鎮(zhèn)化需求測算從人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的區(qū)域不平衡看。我國人口城鎮(zhèn)化東、中、西部呈階梯分布，2008年東部地區(qū)人口城鎮(zhèn)化率為54.7%，高出全國平均水平9個百分點；中西部地區(qū)為43.5%和37. 2%，分別低于全國平均水平2.2個和8.4個百分點，人口城鎮(zhèn)化率不足40%的后8個省全部為中、西部省份。

　　2010年，中國660多個城市中，沿海省份雖不到300個，但它們占全國城市人口總量的55%，平均而利用中國人口與發(fā)展研究中心PADIS（人口宏觀管理與決策支持系統(tǒng)）平臺，按照TFR=1.8預測，中國2020年人口總數14.2億，按城鎮(zhèn)化率60%計算，城鎮(zhèn)人口=14.2x60%=8.5億。

　　按照TFR=1.8預測，2010~2020年總人口大約增加0.8億（14.2億-13.4億）。由于目前城鄉(xiāng)育齡婦女人口規(guī)?；鞠嗤紤]到衣村生育率高于城市（生育多）和衣村老齡化水平、死亡率均高于城市（死亡多），因此設定8000萬自然增長的人口中，城鄉(xiāng)平分，各4000萬人。

　　2009年，流動人口規(guī)模2.11億，其中15 ~64歲勞動年齡組占84%，達1.77億，如果流動人口按照衣村人口15~64歲組68.5%進行標準化計算，0~14歲和65歲以上留守兒童和留守老人的規(guī)模大約是3000萬人和1700萬人。

　　根據“四普”五普“1990~2000年在新增長的城鎮(zhèn)人口中，有52%為成建制鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，有31%為衣村流向城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)人口自然增長為17%.考慮1990 ~2000年間成建制鄉(xiāng)改鎮(zhèn)速度較快，目前所占比重大幅下降，因此設定”就地城鎮(zhèn)化“和”衣村流入城鎮(zhèn)“人口比例為1：1.參照2005年1%人口普查數據，15~64歲流動人口中勞動年齡人口占84%.參照2010~2020年我國勞動年齡人口占71.5%，勞動參與率按70%計算。就業(yè)人口=0.55億71.5%\70%=2753萬。

　　言，每個沿海省份城市的人口數量要比非沿海省份城市多30萬人。

　　同時，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡性也為我國人口城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了潛力。如果實施均衡型人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，未來10年，東部人口城鎮(zhèn)化每年1個點，由55%提高至65%；中部每年1.5個百分點，由44%提高至60%；西部每年1.3個百分點，由37%提高至50%，人口城鎮(zhèn)化率在2020年將達到60%.從人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化看。超前的土地城鎮(zhèn)化可以為后期人口快速城鎮(zhèn)化提供空間支持。2001~2010年中國城鎮(zhèn)人口增加2.1億，按照中國土地城鎮(zhèn)化超前于人口城鎮(zhèn)化2倍保守估計①，如果實施集約型人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，超前的土地城鎮(zhèn)化可再容納2.1億轉移人口。

　　從工業(yè)化超前于人口城鎮(zhèn)化看。如果中國在產業(yè)發(fā)展過程中處理好第二產業(yè)中的勞動密集型和資本密集型產業(yè)的關系，在產業(yè)發(fā)展的時候考慮到就業(yè)目標，重點發(fā)展符合中國的資源妨賦特征和比較優(yōu)勢勞動密集型產業(yè)，同時加大第三產業(yè)內部結構升級，引入市場機制，打破行業(yè)壁壘，促進對勞動力的需求。如果能使平均就業(yè)彈性提高到0.2（依然低于發(fā)展中國家的平均水平），年均7% ~8%的GDP增長能帶來1500萬個就業(yè)崗位②。

　　4.3具體方案分區(qū)域看，東部地區(qū)城鎮(zhèn)格局網狀發(fā)展，重點提高大城市輻射能力，加大中小城市尤其是小城鎮(zhèn)人口聚集度，合理疏散大城市流動人口；中部地區(qū)城鎮(zhèn)格局帶狀發(fā)展，重點培育城市群、壯大中小城市、優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)，提高就地吸納農村轉移人口能力；西部地區(qū)城鎮(zhèn)格局點狀發(fā)展，適度發(fā)展大城市，重點扶持中小城市，引導人口向城市聚集。

　　4.3.1就業(yè)促進城鎮(zhèn)就業(yè)是農村人口流向城市的必要條件。加速人口城鎮(zhèn)化需實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，重點解決新的農村轉移勞動力流向。

　　第優(yōu)化城市產業(yè)布局。以產業(yè)發(fā)展為基礎，以就業(yè)崗位增加為前提，促進農村人口向城鎮(zhèn)轉移。完善促進就業(yè)、鼓勵創(chuàng)業(yè)、扶助失業(yè)等系列相關政策。優(yōu)化產業(yè)結構，大力發(fā)展第三產業(yè)、中小企業(yè)，技術密集型和勞動密集型產業(yè)并舉，積極開發(fā)公益性就業(yè)崗位，支持非全日制、臨時性、季節(jié)性等靈活多樣的、非正規(guī)的彈性就業(yè)形式，擴大就業(yè)崗位。完善公共就業(yè)服務體系，促進跨區(qū)域勞務協(xié)作和國際勞務輸出，健全就業(yè)援助制度。拉伸產業(yè)鏈，增加附加值和提高就業(yè)彈性，促進產業(yè)結構升級。

　　第二，提高農村轉移勞動力就業(yè)率。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，健全就業(yè)信息傳遞機制，充分利用網絡、電視、電臺、報紙等發(fā)布就業(yè)政策和勞動力供需信息，提高農民工就業(yè)參與率。發(fā)展壯大農民工勞務組織，推進農村剩余勞動力有序轉移。建立小城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，促進產業(yè)聚集，提高小城鎮(zhèn)吸納農村勞動力能力。通過稅收優(yōu)惠等措施，營造自主創(chuàng)業(yè)、非正規(guī)就業(yè)等多種就業(yè)方式的市場環(huán)境，擴大就業(yè)規(guī)模。

　　第三，提高農村勞動力素質。扶持面向勞務市場的農民工職業(yè)學校，逐步實現免費教育；通過政府補貼對農村轉移勞動力進行技能培訓，做到“人人有技能”建立與專業(yè)技術職稱并軌的專業(yè)技能職稱體系，提升農村勞動力職業(yè)技術能力，提高熟練工、技術骨干社會地位和收入回報，增強參與市場競爭和就業(yè)能力，創(chuàng)造向上流動機制。

　　2000~2005年，中國660個縣級以上城市的建成區(qū)面積增長了44.93%，同一時期，這些城市的常住人口增長幅度遠低于城市建成區(qū)面積的增長幅度，而全國的城鎮(zhèn)人口也僅增長了22.45%；2001~2007年，地級以上城市市轄區(qū)建成面積平均增長70.1%，但是市轄區(qū)中人口增長只有30%. ~2009年的7個周期中，GDP每增長1%帶動的就業(yè)人數增加額分別為143.4萬人、139.4萬人、152.4萬人、54萬人、93.3萬人、76.6萬人、48.0萬人（王昊，2011），按GDP每增長1%帶動的就業(yè)人數增加100萬人計算。

　　第四，提高勞動者工資收入。目前，我國處在由低收入國家向中等收入國家轉變階段，但我國在要素分配過程中，勞動收入分配相對不足，導致貧富差距越拉越大，難以實現由“金字塔”結構向“橄欖型”結構轉變，極易掉入“低收入”陷阱。促進就業(yè)的最終目標是實現結果均等，即通過優(yōu)化國民收入分配結構，創(chuàng)造條件使更多群眾擁有財產性收入，擴大中等收入者比重，培育中產階級。加大收入分配制度改革力度，通過次分配，完善最低工資保障制度，提高勞動報酬占國民收入的比例，提高工資收入占勞動收入的比例，確保工資隨勞動生產率增長而增長。通過二次分配，為勞動者提供醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育等保障，建立健全社會救助制度。

　　4.3.2戶籍制度改革第一，逐步剝離戶籍制度關聯福利。改革與現行戶籍制度相關聯的不合理制度，是成功實現戶籍制度改革的根本。我國現行戶籍管理制度是種身份制度，將農村和城鎮(zhèn)人口人為地分割為性質不同的農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口，并在就業(yè)、就學、就醫(yī)等社會保障領域實施差別化福利待遇，造就了不平等的城市階層和農村階層，是計劃經濟模式的產物。在市場經濟條件下，推進戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)二元結構，是一項系統(tǒng)工程，涉及社會管理體制系列問題。只有逐步剝離賦予在戶口上諸多不合理功能，淡化其戶口作用，使其返璞歸真，恢復戶口僅作為統(tǒng)計的本來面目，才能保證戶籍制度徹底改革。

　　第二，推行元化戶籍登記。逐步取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口的分類登記形式，回歸戶籍的人口登記功能；配套推進附著于戶籍之上的社會福利制度改革，將就業(yè)、勞動保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等權利獲取由“門檻式”向“階梯式”過渡（王列軍，2010）；實行居住證制度，納入屬地管理，以居住年限、社會保障參保年限作為獲得基本公共服務和落戶的條件，優(yōu)先推進家庭流動和新生代流動人口的市民化進程。

　　第三，穩(wěn)步推進農村土地流轉。對農村居民轉為城市居民的，允許其在一定時期內繼續(xù)保留承包地、宅基地及農房的收益權或使用權，確保農村和土地的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”的戰(zhàn)略地位。鼓勵進城農民將土地承包經營權、宅基地采取轉包、租賃、互換、轉讓等方式進行流轉，土地實施規(guī)模經營入股集體分紅，土地承包權轉讓收取租金等方式增加進城農民財產性收入，作為進入城鎮(zhèn)的啟動資金和城鄉(xiāng)待遇差別的補償。

　　第四，強化流動人口公共服務管理統(tǒng)籌協(xié)調職能。實現流動人口管理重點由治安管理為主向公共服務為主轉變，徹底改變流動人口作為區(qū)域社會治安隱患的管理模式，樹立流動人口公共服務管理均等化的新理念，逐步實現流動人口在住房、教育、衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務享受戶籍人口同等待遇。

　　4.4保障措施第一，制定實施國家人口城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。整合經濟社會資源，綜合編制國家人口城鎮(zhèn)化中長期規(guī)劃，統(tǒng)籌人口城鎮(zhèn)化與人口分布、產業(yè)結構調整、內需啟動、城鄉(xiāng)收入分配等之間的關系，科學規(guī)劃市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村布局，促進城市和小城鎮(zhèn)、農村協(xié)調發(fā)展。

　　第二，構建加速人口城鎮(zhèn)化的財稅體制。理順中央和地方財政分配關系，適時建立和完善以居民財產、居民消費為稅基的稅收制度，中央財政按人口規(guī)模補助地方公共服務資金，逐步形成地方財政收入隨人口聚集度增長的機制，引導地方發(fā)展重點由經濟增長向人口聚集和居民生活改善等城市綜合能力提高轉變；適度降低鎮(zhèn)、小城市和中等城市增值稅的中央分成比例，為中小城鎮(zhèn)發(fā)展提供條件。

　　第三，擴大中小城市、中心鎮(zhèn)的發(fā)展權限。按照城鎮(zhèn)實際管理的人口規(guī)模，賦予相應行政管理權限，增加機構人員編制，加大土地、規(guī)劃和投融資制度改革；根據城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模，開展“擴權強鎮(zhèn)”

　　試點，常住人口規(guī)模超大鎮(zhèn)設立“鎮(zhèn)級市”，建立一級獨立財政和行政管理體制；常住人口規(guī)模大鎮(zhèn)試點賦予縣級行政和執(zhí)法權限。

　　第四，保障特殊群體利益。對勞動力轉移導致養(yǎng)老資源緊缺的家庭實行政府救助，建立農村社區(qū)養(yǎng)老服務網絡，發(fā)展公益性非盈利養(yǎng)老機構，不斷提升農村老齡人口的福利水平；暢通留守兒童與外出父母的心理溝通和交流渠道，免費學校寄宿，大力提高農村教育質量；確保農民工生育政策平穩(wěn)過渡，延續(xù)農民工進城后的農村生育政策，通過漸進實施“雙獨一單獨一全面二孩”的生育政策，逐步淡化生育政策城鄉(xiāng)差別。

　　第五，建立人口城鎮(zhèn)化發(fā)展評價體系?？茖W制定人口城鎮(zhèn)化質量評價指標體系，加大農民工吸納、就業(yè)安置、戶籍保障以及服務質量等指標權重，監(jiān)測人口城鎮(zhèn)化進程和質量，定期發(fā)布人口城鎮(zhèn)化評價結果；將人口城鎮(zhèn)化納入政績考核、重大事項督查范圍，強化人口城鎮(zhèn)化在經濟社會發(fā)展中的作用。